大顺二年（891年）正月，暂驻楚州的泗州行营招讨使成及风尘仆仆地从淮北前线返回，向钱镠及一众核心文武汇报前线局势与后续方略。
成及率先抱拳，声若洪钟：“大王，庞师古授首，葛从周败逃，淮北已定！然，临淮旧城经此水患，已成一片汪洋浑国，城基崩坏，淤泥深积，短期内绝难恢复旧观。泗州当选新城进行防守，若弃之不顾，则我淮北门户洞开，朱温若缓过气来，仍可长驱直入。”
钱镠微微颔首，目光投向素有谋略的李振：“李司马，依你之见，该当如何？”
李振从容出列，展开随身携带的淮北舆图，手指精准地点在临淮城上游的一处：“大王，诸位同僚，我已与成招讨反复勘验，并与熟知地理的属官、老河工商议，一致认为，新城当选于此——宿预县！”
他顿了顿，环视众人，条分缕析地陈明理由：
“其一，扼淮泗之咽，控齐鲁之枢。”李振的手指顺着泗水（亦名清水） 的线条滑动，“此水乃北上齐鲁、西接中原之要道，虽不及汴河富庶，亦是兵马粮秣转运之通途。宿预正处在此水与淮河交汇之要冲！ 若将泗州州治置于此地，便如一把铁锁，牢牢扣住了北上沂兖、西进中原的一条重要水路通道。其战略价值，远超偏于淮滨低洼之地的临淮旧城。朱温日后若想自北而下，或自西而来，我宿预新城便是他绕不过去的鬼门关！”
“其二，据形胜之地，避水患之扰。”他接着说道，“临淮城地势低洼，前车之鉴犹在眼前。宿预县城虽不甚大，但其所处地势相对高亢，且周边有开阔平地可供我等大展拳脚。于此筑城，可免水淹之虞，利于长期屯守。扩建之后，城高池深，背靠淮、泗，易守难攻。”
“其三，抚流亡之民，固一方之本。”李振的语气带着一丝悲悯与务实，“此战之后，临淮周边流民逾二十万，嗷嗷待哺，若放任不管，必成疥癣之疾，甚至为他人所利用。若在宿预筑城，便可效仿大王在越州安置移民之策，以工代赈，招募这些流民参与筑城。予其口粮工钱，许其新城落成后落户分田。如此，则二十万流民由负担转为助力，化戾气为祥和，不数年间，新城不仅是一座军镇，更将是人口繁庶、为我提供粮秣兵源的稳固根基！”
“其四，成犄角之势，布淮甸之网。”他的手指在舆图上划出一个三角，“宿预新城，西可与泗州旧镇临淮互为声援，东可照应楚州方向，三者构成一道沿淮河的坚固防线，使我淮南腹地安如磐石。此乃一子落而全盘活之妙手！”
成及此时也洪声补充道：“大王，李司马所言极是！末将实地勘察，宿预旧城基址完好，以此为基础扩建，可省时省力。若大王允准，末将愿亲率将士，督导流民，必在一年之内，为大王在淮北立起一座永不陷落的雄关！”
钱镠凝神静听，目光随着李振的解说在舆图上移动，脸上渐渐露出了赞许乃至兴奋的神色。他抚掌叹道：“好！好一个‘淮泗之咽，控齐鲁之枢’！好一个‘抚流亡之民，固一方之本’！此策非仅筑城，实乃安邦定边、经略北方之长策也！”
他站起身，决然道：“便依二位所议！即刻以本王之名，下令度支、转运、将作诸司，全力配合宿预筑城事宜！要钱给钱，要粮给粮，要匠给匠！成及，李振，淮北之事，便全权交予你二人！孤要在淮水之北，看到一座属于我钱镠的、让朱温望而生畏的——新泗州！”
“臣（末将）遵命！”李振与成及齐声应道，信心满怀。
钱镠和成及决定 采取“以工代赈”的方式 ，将这些流民转化为筑城的力量。
授命之后，成及向泗州二十万南边发布命令：招募流民参与新城建设！凡参与筑城者，每日供给口粮，并按工作量发放工钱或折算未来赋税。同时承诺，新城建成后，参与建设的流民享有优先落户、分田定居的权利！
此令一出，如同在绝望的黑暗中投下光明。为了生存，也为了一个渺茫的安家希望，无数衣衫褴褛、面黄肌瘦的流民汇聚到宿预城下。他们之中，有失去田地的农夫，有破产的工匠，有在战乱中失去亲人的孤儿寡母。此刻，他们被组织起来，成为了建设新家园的主力军。
在成及、李神福的统筹指挥下，一场规模浩大的筑城工程在宿预全面展开。
原宿预县城作为子城，加固城墙，修缮官署、仓库、军营，作为行政和军事指挥的核心区域。
同时成及按照规划开始建造比原子城大二十倍的外郭城区。这才是工程的重点，无数流民在工吏的指挥下，如同蚁群般忙碌起来。
罗城城墙周长规划达二十多里，设有瓮城、敌楼、马面等防御设施，夯筑高大的土垣外部还需包砌砖石。同时利用泗水和人工开挖相结合，形成一道宽阔深邃的护城河，与淮河、汴河水系连通，既增强防御，也便利交通。