大乾启元四年春，上京草原的风仍带着凛冽的寒意。
姜齐望着远处连绵起伏的草原，眉头微蹙，自平定南越后，大乾的南疆已趋于稳定，可北疆的草原部族，却始终是一块心病。
草原上散布着数十个部族，大的有达旦，小的有党项，奚族，渤海。
这些部族时而相互攻伐，争夺水草，时而联合起来，袭扰前宋边境，劫掠粮食与牲畜。
此前有辽国压着，部族虽居无定所，打跑一个，另一个又会趁机崛起。
大乾占领之后，虽然也推行汉化，又会激起部族的反抗，毕竟草原与中原的文化、生活习惯差异太大。
“陛下，昨日又有两个部族争斗，死伤数十人，边境的哨所也遭到袭扰，损失了几匹战马。”
时迁轻声禀报，语气中带着担忧。
姜齐叹了口气，他知道，若不能找到一个既能让部族接受，又能有效管理的办法，北疆永无宁日。
此前，大臣们曾提出“分而治之”的策略，将大的部族拆分，扶持弱小部族制衡强大部族，却被姜齐否决：“分而治之只会加剧部族间的矛盾，今日能制衡，明日便可能联合反我，非长久之计。”
他想要的，是让这些部族真正融入大乾，不再将自己视为外人，而是大乾人。
经过数月的调研与商议，姜齐终于拿出了一套全新的治理方案，在草原推行“八旗制度”，以地域划分旗属，而非以部族血缘为界。
“以往部族以血缘聚居，彼此隔绝，如今以地域定旗，让不同部族的人生活在同一旗内，久而久之，自然会不分彼此。”姜齐在朝会上向大臣们解释道。
他将上京草原划分为八个区域，分别设立“正黄旗、镶黄旗、正白旗、镶白旗、正红旗、镶红旗、正蓝旗、镶蓝旗”，每个旗管辖的地域范围根据水草丰美程度与部族人口数量调整，确保各旗实力相对均衡。
每个旗内，选拔熟悉草原事务、威望较高的人担任“旗主”，旗主需由大乾朝廷册封，对朝廷负责，旗内再下设“参领”“佐领”，分别管理户籍、军事、生产等事务。
最关键的是，八旗制度打破了部族的血缘壁垒，以往某个部族的人，只能在本族的范围内活动，如今却可根据水草迁徙、婚姻嫁娶等，自由往来于不同旗之间，只要在所在旗登记户籍，便可享受与当地居民同等的待遇。
朝廷还会定期组织各旗之间的赛马、摔跤等活动，促进旗与旗、部族与部族之间的交流。
为了让部族接受这一制度，姜齐还制定了配套政策：凡草原部族加入八旗，可由朝廷优先收购羊毛，牛皮，马匹；旗内的牧场、水源由朝廷统一分配，避免因争夺资源引发争斗；朝廷还会派遣农技师，向草原部族传授农业技术，帮助他们在适宜耕种的区域开垦荒地，实现以牧为辅，以农补牧，改善生活。
八旗制度推行之初，不少部族心存疑虑。
正白旗管辖范围内的达旦首领阿勒泰，便带着族人来到洛阳城，向姜齐表达担忧：“陛下，我们部族世代在这片草原生活，若与其他部族共处一旗，恐会产生矛盾，还请陛下三思。”